Implantation des ménages, des entreprises et de l’emploi public

Quel équilibre entre les territoires urbains et ruraux ?

Photo : CC BY-NC-ND Francois Bazoge


Publié le 06/08/2018

Données récentes, cartes et éléments d’analyse : le CGET propose une « étude flash » dressant un portrait dynamique de l’implantation des ménages, des entreprises et de l’emploi public dans les territoires français.

Aujourd’hui, la France connaît une reprise économique, mais ses territoires sortent profondément transformés de dix ans de crise. Les dynamiques à l’œuvre durant cette décennie ont déstabilisé les équilibres territoriaux. Les disparités entre territoires urbains et ruraux, mais aussi entre les territoires urbains, et entre les territoires ruraux eux-mêmes, se sont accentuées.

L’équilibre entre les territoires a toujours été une ambition forte de l’aménagement du territoire. À travers l’objectif de cohésion territoriale et l’accompagnement des projets de développement de tous les territoires, le Gouvernement a fait de cet enjeu une priorité nationale.

 

SOMMAIRE

 

Cette « étude flash » a été réalisée en vue de l’audition du CGET par la Délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation de l’Assemblée nationale, dans le cadre de la mission flash sur l’équilibre entre les territoires urbains et ruraux. Serge Morvan, commissaire général à l’égalité des territoires, a été auditionné le 26 juillet 2018, aux côtés du cabinet du ministre de la Cohésion des territoires.

 

Préambule | Définir l'urbain
et le rural

 

Neuf catégories d'espaces selon le zonage en aires urbaines

 

Le zonage en aires urbaines, établi par l’Insee, est fondé sur les données du recensement de la population. Il distingue neuf catégories d’espaces, à partir de trois critères :

  • continuité du bâti ;
  • concentration des emplois ;
  • déplacements domicile-travail.

 

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1a_carte7_zau_graphique3.jpg, par hvanmalle

 

Éléments de définition du zonage en aires urbaines

Nom

Définition

Urbain/ Périurbain/ Rural

Pôle urbain

Un pôle urbain est une unité urbaine* offrant au moins 1500 emplois (et qui n'est pas située dans la couronne d'un autre pôle urbain).

Urbain

Couronne périurbaine

Ensemble des communes dont au moins 40 % de la population résidente ayant un emploi travaille dans le pôle urbain ou dans une commune attirée par celui-ci.

Périurbain

Commune multipolarisée

Commune dans laquelle au moins 40% de la population résidente ayant un emploi travaille dans plusieurs pôles urbains, sans atteindre ce seuil de 40% avec un seul de ces pôles.

Périurbain

Grande aire urbaine

Ensemble de communes, d'un seul tenant et sans enclave, constitué par un pôle urbain de plus de 10 000 emplois, sa couronne périurbaine et les communes multipolarisées dont une partie de la population active est attirée par ce pôle ou par des communes attirées par celui-ci.

Urbain/ Périurbain

Moyenne aire urbaine

Ensemble de communes, d'un seul tenant et sans enclave, constitué par un pôle urbain de 5 à 10 000 emplois et par sa couronne périurbaine.

Urbain/ Périurbain

Petite aire urbaine

Ensemble de communes, d'un seul tenant et sans enclave, constitué par un pôle urbain de 1500 à 5000 emplois et par sa couronne périurbaine.

Urbain/ Périurbain

Autre commune multipolarisée

Commune située hors des grandes, moyennes et petites aires urbaines, dont au moins 40% des actifs occupés résidents travaillent dans plusieurs aires, sans atteindre ce seuil avec une seule d'entre elles.

Rural

Commune isolée, hors influence des pôles

Commune située hors des grandes, moyennes et petites aires urbaines et qui n’est pas multipolarisée.

Rural

Une unité urbaine est une commune ou ensemble de communes d’au moins 2000 habitants qui présente sur son territoire une zone au bâti continu – sans coupure de plus de 200 mètres entre deux constructions – rassemblant au moins 50% de la population de chaque commune.

 

Trois grands types de campagnes

 

Aujourd’hui, il n’est plus possible de parler du rural au singulier. Que l’on considère la manière d’occuper l’espace ou les dynamiques démographiques et économiques (appareil productif, agriculture, tourisme), les liens avec les pôles urbains ou l’accessibilité aux services publics, les trajectoires des campagnes françaises sont très contrastées.

On peut ainsi distinguer trois grands types de campagnes en France, de l’hyper-rural au périurbain.

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4_1_typologie_campagne_carte_bd.jpg, par hvanmalle

 

Type de campagne

Caractéristiques

Campagnes des villes, du littoral et des vallées urbanisées (ou périurbain)

Ces espaces, qui regroupent environ 16% de la population française, connaissent une forte croissance des emplois, particulièrement dans les secteurs résidentiels et touristiques. C’est dans ces campagnes que l’on continue à s’installer, que les niveaux de revenus sont les plus élevés, qu’on trouve des services et qu’on accède le plus facilement à l’emploi.

Campagnes agricoles et industrielles

Moins denses que les précédentes, plus éloignées des villes, elles comprennent 9% de la population française. Leur essor ayant longtemps reposé sur le développement industriel et agricole, elles ont été très touchées par la crise. Elles sont marquées par les délocalisations et les pertes d’emploi. Des jeunes partent faute de trouver du travail localement. L’éloignement des pôles d’emploi urbains et une attractivité résidentielle moindre, le vieillissement des populations ouvrières et employées, installées en période de plein essor, des revenus plus faibles, une offre de service moins adaptée sont autant de critères qui les caractérisent.

Campagnes vieillies à très faibles densités (ou « hyperural »)

Souvent situés en zone de montagne ou dans l’ancienne « diagonale du vide », les campagnes les moins denses réunissent 8,5% de la population française. Tant l’activité économique que l’accessibilité aux services y sont moindres que dans les autres campagnes. Le vieillissement de la population y est le plus avancé et les niveaux de revenu y sont les plus faibles. Les enjeux de développement y sont donc importants.

 

 

Partie 1 | La répartition
des ménages, de l'emploi
et de l'emploi public
sur le territoire français

 

Une recomposition territoriale profonde : périurbanisation et métropolisation

 

La population française : concentrée dans les grandes aires urbaines

83 % de la population française vit dans une grande aire urbaine, en 2014, dont 59 % au sein d’un pôle urbain, alors que les grandes aires urbaines ne couvrent que 41 % de la superficie du territoire national.

Cette concentration s’est renforcée durant les dernières décennies. Entre 1999 et 2013, l’essentiel de la croissance démographique (88 %) a eu lieu dans les grandes aires urbaines et, particulièrement, dans les couronnes périurbaines.
Pour autant, sur la même période, les territoires ruraux (entendus comme les communes multipolarisées hors des aires urbaines et les communes isolées hors influence des pôles) ont également vu leur population croître, mais à un rythme nettement moins rapide, et après une baisse relative de 1975 à 1999.

La périurbanisation résulte d’une situation de compromis pour les actifs entre la nécessité d’habiter à proximité des pôles urbains afin d’accéder à l’emploi, les contraintes liées au prix du logement et la recherche d’un cadre de vie agréable (espaces verts, présence de commerces et d’équipements publics…).
Ce compromis est rendu possible par des navettes domicile-travail toujours plus longues : la distance médiane parcourue par les navetteurs a augmenté de 2 km entre 1999 et 2013. Elle est passée de 13 à 15 km.

 

L’emploi : encore plus concentré que la population

L’emploi est plus concentré encore que la population : 86 % des emplois sont situés dans les grandes aires urbaines, dont 71 % dans les grands pôles urbains.
Cette situation est particulièrement aiguë dans les départements et régions d’Outre-Mer (Drom), où les capitales économiques et leurs proches banlieues regroupent l’essentiel des opportunités d’emploi.

Cette géographie de l’emploi s’est renforcée depuis les années 1970 et plus encore depuis la crise de 2007-2008. L’emploi a surtout progressé dans les grands pôles urbains et dans leurs couronnes. S’il a augmenté dans les petits et moyens pôles urbains jusqu’à la crise de 2007-2008, il baisse depuis lors dans ces territoires. Les couronnes des petits et moyens pôles urbains et les espaces ruraux isolés accueillent moins d’emplois aujourd’hui qu’en 1975.

Dans un contexte de mondialisation, le développement économique est tiré par un nombre restreint de grandes villes1 qui s’appuient sur leur aptitude à concentrer des fonctions (R&D, commerce interentreprises, prestations intellectuelles…) nécessitant des compétences rares.

La numérisation de l’économie et de la société a encore renforcé ces processus. Le modèle économique de déploiement des infrastructures numériques privilégie les zones les plus denses. D’importants écarts d’accès à l’Internet Très Haut Débit perdurent entre grands pôles urbains et espaces ruraux, alors que cet accès constitue un élément d’attractivité pour les entreprises comme pour les ménages.

Néanmoins, les déséquilibres sont également forts au sein des villes.

En termes de taux d’emploi par exemple2, les 1 514 quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) – essentiellement situés dans les grands et moyens pôles urbains – affichent un taux d’emploi moyen particulièrement bas : 44 % contre 66 % pour les aires urbaines les englobant.

La conséquence du double mouvement de métropolisation et de périurbanisation est que dans les aires urbaines de toutes tailles (petites, moyennes et grandes), lieux de travail et lieux de résidence se dissocient.

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carte_dissociation_emploi_residence.jpg, par hvanmalle

1. En France, les 15 grandes métropoles régionales (qui correspondent aux aires urbaines de plus de 500 000 habitants) concentrent 46 % de l’emploi pour 43 % de la population et réalisent plus la moitié du PIB national.
2. Proportion de personnes disposant d’un emploi parmi celles en âge de travailler (de 15 à 64 ans).

 

Des phénomènes qui se renforcent mutuellement et s’inscrivent dans des dynamiques macro-régionales contrastées

Si la population suit l’emploi, l’inverse est également vrai : de l’emploi se crée là où s’installe la population, pour répondre à ses besoins (économie résidentielle).

Si les grandes aires urbaines sont globalement plus dynamiques que les autres territoires – tant au plan démographique qu’économique – leur niveau de croissance reflète avant tout celui des macro-régions dans lesquelles elles se situent. Autrement dit, les dynamiques macro-régionales sont prééminentes : les espaces ruraux connaissent des situations très contrastées, tout comme les espaces urbains.

En savoir plus :
(Re)lire La Note d’analyse n° 64 CGET-France Stratégies sur la « Dynamique de l’emploi dans les métropoles et les territoires avoisinants » (nov. 2017) et notre dossier sur le Rapport sur la cohésion des territoires et le baromètre (juillet 2018)

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carte_evolution_population_4_france.jpg, par hvanmalle

 

La répartition de l’emploi public
à l’épreuve de ces dynamiques territoriales

 

La fonction publique (qui réunit les fonctions publiques d’État, territoriale et hospitalière) a un poids important en France (plus de 20 % de l’emploi total en 2015, avec 5,6 millions d’agents). C’est particulièrement le cas dans les départements ruraux les moins dynamiques aux plans démographique et économique, où il représente de 1/4 à 1/3 des emplois.

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carte_evolution_fonction_publique.jpg, par hvanmalle

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carte_poids_fonction_publique_par_dep.jpg, par hvanmalle

 

L’emploi public joue ainsi un rôle d’amortisseur des difficultés économiques et un rôle structurant pour l’accès aux services publics sur tout le territoire. Il contribue à la réduction des inégalités territoriales à l’échelle nationale.

Entre 2010 et 2015, l’emploi public a augmenté dans la plupart des départements. Un rééquilibrage s’est opéré entre la fonction publique d’État et la fonction publique territoriale en lien avec la décentralisation. Il est davantage marqué dans les territoires ruraux que dans les pôles urbains. La géographie de la fonction publique d’État se recompose :

  • la restructuration de défense a conduit à la fermeture de sites militaires, notamment dans le nord-est et le centre de la France métropolitaine ;
  • la baisse quantitative des besoins dans certains territoires en déclin démographique, la difficulté à y attirer des professionnels tels que les médecins, la transformation des pratiques des Français (déplacement jusqu’au service de leur choix plutôt que fréquentation du service le plus proche) et les progrès technologiques dans certains domaines peuvent expliquer la fermeture d’hôpitaux, de maternités et d’écoles. À l’inverse, des établissements supplémentaires s’implantent dans les territoires en croissance démographique.

Au-delà du nombre d’emplois publics se pose la question de l’occupation réelle de ces emplois et du service rendu dans les territoires. À titre d'illustration, les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) sont pénalisés par des taux de vacance et d'absentéisme plus élevés qu’ailleurs.

 

Partie 2 | Quelques dispositifs et actions visant l'équilibre entre les territoires

 

Améliorer le cadre de vie et développer l'attractivité de tous les territoires

 

Pour le soutien à l’attractivité des territoires ruraux, des contrats de ruralité ont été mis en place. Ils ont pour vocation de mettre en cohérence les investissements publics au profit d’un soutien opérationnel des projets des collectivités locales rurales concernant l’accès aux services et aux soins, la redynamisation des bourgs-centres, la mobilité, la transition écologique ou encore la cohésion sociale.

Le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) – 18 milliards d’euros entre 2007 et 2013 – a des effets avérés sur le développement économique et l’attractivité résidentielle des territoires ruraux bénéficiaires.

Le plan national de déploiement du télétravail, associé au plan France Très haut débit et aux initiatives portées localement pour soutenir le développement des tiers lieux, est prometteur pour rendre les territoires ruraux plus attractifs pour les actifs, les entreprises et les autoentrepreneurs.

 

Dans les QPV, les contrats de ville (lire notre dossier) visent à mettre en œuvre une stratégie globale et partenariale d’amélioration de la situation structurelle des quartiers. Le diagnostic réalisé en amont des projets de renouvellement urbain se donne pour objectif de déterminer les besoins de création ou déplacement des équipements publics, au regard du contexte.

Les Fonds européens (voir site dédié LEurope en France), à travers le développement urbain intégré (10 % des fonds Feder-FSE – 1 milliard d’euros), constituent un soutien majeur aux stratégies urbaines intégrées des QPV, dépassant les champs d’intervention classiques de la politique de la ville.

 

Favoriser l'emploi dans les territoires fragiles

 

Favoriser l’emploi dans les territoires fragiles au plan économique passe par des aides directes :

  • La PAT (Prime d’aménagement du territoire) a accompagné la création ou le maintien de plus de 12 000 emplois, entre 2014 et 2017, dans les Drom et les territoires ruraux et urbains identifiés comme en difficulté. Dans les communes rurales, elle a concerné 7 034 emplois (lire notre dossier sur la PAT).
  • Les indemnités compensatoires de handicaps naturels (plus de 2 milliards d’euros en 2017) attribuées dans le cadre du Feader, ont bénéficié, en 2017, à près de 95 000 agriculteurs français situés dans les zones rurales moins productives, permettant notamment le maintien d’une agriculture de montagne en France.
  • Si l’aide directe à l’activité économique agricole (Pilier 1 de la PAC) ne vise pas l’équilibre territorial, son impact est très important sur le maintien de l’activité agricole, et plus largement sur le développement de l’emploi dans les territoires ruraux.
  • Dans les QPV, des exonérations fiscales spécifiques soutiennent l’activité commerciale (exonérations de taxes locales pour les moins de 50 salariés).

Par ailleurs, les contrats de restructuration de défense ont permis d’accompagner 32 territoires fortement impactés pour compenser les pertes d’emploi public liées aux restructurations et générer des projets structurants pour les territoires (ex. : création d’un hôtel d’entreprises, aménagement de sites touristiques, etc.).

 

Assurer l'accès aux services publics dans tous les territoires

 

Les PIMMS (Points information médiation multiservices), initiés au cours des années 1990, ont ouvert la voie aux espaces mutualisés comme les Maisons de services au public (MSAP), qui participent au maintien des services dans les territoires peu denses et améliorent même la situation de leurs habitants en matière d’accès à l’emploi, aux droits sociaux et au numérique. La mutualisation permet d’optimiser les moyens pour répondre aux besoins essentiels des habitants tout en maîtrisant les coûts, en particulier dans les territoires peu denses.

Les centres et maisons de santé pluriprofessionnels (CSP et MSP) contribuent à consolider l’accès aux soins dans les territoires où l’offre est fragile, notamment les espaces ruraux et les quartiers prioritaires de la politique de la ville.

Les Schémas départementaux d’amélioration de l’accessibilité des services au public permettent d’établir une vision et une ambition locales en matière d’accès aux services. Alimenté par un état des lieux identifiant notamment les services déficitaires, le SDAASAP permet de co-construire une stratégie d’amélioration de l’accessibilité et de la qualité des services à l’échelle départementale (lire notre article).

En savoir plus :
(Re)lire la fiche d’analyse 2017 de l’Observatoire des territoires du CGET sur les dynamiques de population et son rapport 2016, Emploi et territoires.