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La France après la crise :
un état des lieux

 

Le rapport sur la cohésion des territoires établit un état des lieux de la France partagé avec les associations d’élus. Dix années de crises, marquées par des évolutions de long terme (désindustrialisation, vieillissement de la population, polarisations démographiques et métropolisation), mais aussi par les transitions numériques et écologiques, ont donné lieu à un renouvellement accéléré des dynamiques territoriales. Loin de l’opposition binaire entre métropoles dynamiques captant les richesses et les opportunités et territoires périphériques sacrifiés sur l’autel de la mondialisation et délaissés par les pouvoirs publics, la France connaît une diversité de situations et d’opportunités.

 

Loin de l’opposition binaire entre métropoles et territoires périphériques

À l’échelle européenne, la France constitue un cas à part : elle demeure un pays dont l’occupation, le niveau de vie et l’intensité des politiques publiques ont le plus visé l’équilibre. Son évolution récente montre pourtant, davantage qu’ailleurs, une accentuation des contrastes.

La France est simultanément le pays qui accueille l’une des régions les plus productives d’Europe (l’Île-de-France) et qui comprend, parmi les pays historiques de l’Union européenne, le moins de régions classées au sein de la catégorie des régions les plus développées. Elle se distingue également, à la fois, par l’importance du nombre de régions concernées par le « piège du revenu intermédiaire » et par la présence de régions parmi les moins développées, situées dans les Outre-Mer.

 

 

 

La conjugaison de cinq dynamiques territoriales

 

La métropolisation a modifié la géographie économique

Une première dynamique territoriale concerne la métropolisation qui a engendré un renouvellement de la géographie économique de la France.

La crise a, en effet, mis en lumière la concentration accélérée de la production du pays au sein des plus grandes aires urbaines sous l’effet de l’agrégation des emplois les plus qualifiés et des secteurs les plus innovants. Parallèlement, ces grandes aires urbaines connaissent une telle pression immobilière que leur solde migratoire est négatif, au bénéfice des espaces périurbains.

D’ailleurs, malgré leur rôle structurant, les métropoles ne constituent pas une catégorie homogène. Elles ne connaissent ni les mêmes trajectoires ni le même dynamisme ni la même capacité à tirer le développement.

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4_3_dynamiques_emploi_carte.jpg, par hvanmalle

De plus, c’est au sein de ces grands pôles que les écarts de richesse sont les plus prononcés : les ménages pauvres y sont très nombreux (77 % des ménages pauvres vivent dans les grands pôles urbains) et plus pauvres qu’ailleurs, quand les ménages riches y sont plus riches.

Mais cette paupérisation n’est pas exclusive. La nouvelle géographie prioritaire des quartiers de la politique de la ville, construite autour d’un indicateur unique de pauvreté a, à ce titre, montré que les situations de pauvreté gagnent peu à peu les villes moyennes et les espaces de plus faible densité.

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1_2_1_geo_prio_carte.jpg, par hvanmalle

 

Des couronnes périurbaines aux écarts de revenus peu marqués et aux niveaux de vie plutôt élevés

Une deuxième dynamique réside dans la polarisation du territoire autour des plus grandes villes. Cette polarisation se traduit en particulier par la croissance des couronnes périurbaines.

Ces espaces connaissent souvent un déséquilibre entre le nombre d’emplois et le nombre d’actifs occupés résidents. Entre 2009 et 2014, l’emploi y croît de 0,7 % par an en moyenne, quand leur population augmente de 1 %. De fait, ils génèrent de fortes mobilités pendulaires, donc des difficultés de déplacements. Par ailleurs, loin des clichés, les couronnes périurbaines se distinguent par des écarts de revenus peu marqués et des niveaux de vie plutôt élevés.

 

Une couverture numérique qui reste corrélée à la densité de population

Les trajectoires différenciées des territoires ruraux constituent une troisième dynamique.

Que l’on considère la manière d’occuper l’espace, les dynamiques démographiques, les liens avec les pôles urbains, l’accessibilité aux services publics et aux soins mais aussi les dynamiques économiques (appareil productif, agriculture, tourisme), trois catégories d’espaces ruraux se dégagent :

  • campagnes des villes, du littoral et des vallées urbanisées ;
  • campagnes agricoles et industrielles ;
  • campagnes vieillies et à très faible densité.

Les facteurs qui pourraient atténuer leurs divergences tendent parfois à les aggraver. Ainsi la couverture numérique qui, alors qu’elle devrait représenter une clé pour répondre à la raréfaction des services, amplifie les écarts tant elle demeure étroitement corrélée à la densité de population et aux capacités d’usages.

 

Une armature urbaine en villes petites et moyennes fragilisée

La quatrième dynamique concerne les villes petites et moyennes dont l’armature urbaine parvient inégalement à « tenir le pays ».

Les villes moyennes regroupent ainsi un quart des emplois, des lycées et des effectifs étudiants du pays. Elles assurent à plus de 80 % des habitants de leurs territoires de vie l’accès aux douze équipements de la gamme intermédiaire en 15 minutes ou moins. Elles continuent ainsi d’assurer le maillage et la cohésion du territoire.

Cependant, certaines sont fragilisées : chute démographique et vieillissement accentué de la population, désertification médicale, dévitalisation commerciale, pertes d’emplois, etc. Cette fragilisation est particulièrement marquée dans l’arc nord-est de la France, de la Normandie à la Bourgogne - Franche-Comté et jusqu’au sud du massif Central.

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1_2_3_villes_moyennes_carte.jpg, par hvanmalle

 

Une base productive marquée par l’affaiblissement industriel de l’arc nord-est et l’essor de l’économie résidentielle des littoraux

La cinquième dynamique porte sur la transformation de la base productive.

Les territoires fortement industriels du nord-est de la France ont particulièrement souffert de la désindustrialisation. L’arc littoral, dont la base industrielle était plus limitée, bénéficie plus largement d’une attractivité résidentielle constamment confortée.

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4_emploi_industriel_carte.jpg, par hvanmalle

 

 

Quatre France aux trajectoires divergentes

 

Un grand arc nord-est fragilisé

Un grand arc nord-est – de Rouen à Limoges en passant par Troyes – cumule les fragilités sociales, économiques et démographiques. Que l’on observe le solde migratoire, l’accès à l’emploi, le niveau d’éducation/qualification, les revenus, la couverture numérique ou encore la mortalité prématurée, l’arc nord-est du pays se distingue par des fragilités importantes.

 

Un arc occidental et méridional dynamique

À l’opposé, les franges littorales de la France – de la Bretagne à Provence – Alpes-Côte d’Azur jusqu’au sillon rhodanien – sont portées par un dynamisme démographique et de l’emploi. Ce dynamisme existe aussi à distance des métropoles : les zones d’emploi de l’Ouest ont vu leur emploi productif mieux résister et, même parfois, progresser comme autour de Rennes et de Nantes.

 

Emploi, revenu, conditions de vie : un cumul de fragilités dans les Dom

Les territoires ultramarins restent marqués par leur spécificité, dont le dynamisme n’est pas exclusif de puissantes vulnérabilités : chômage, faibles qualifications, faibles revenus, etc. Les Dom ne forment pas, pour autant, un ensemble homogène. En Guadeloupe et en Martinique, la population stagne du fait d’un taux de natalité relativement bas et d’un déficit migratoire important au bénéfice de la métropole, surtout pour les jeunes. En revanche, à La Réunion et surtout à Mayotte et en Guyane, la population est encore en forte augmentation, sous l’effet d’un taux de natalité élevé et d’un solde migratoire vers la métropole négatif. La Guyane enregistre par ailleurs une arrivée massive d’immigrants.

 

L’Île-de-France : entre vigueur économique et faible attractivité résidentielle

La croissance solide de l’Île-de-France – appuyée sur une spécialisation métropolitaine renforcée, combinée à un défaut structurel d’attractivité résidentielle –l’assimile progressivement à une métropole mondiale dont les dynamiques sont moins connectées au reste du pays. Si la région capitale se maintient dans le premier cercle des métropoles mondiales (Global cities) son attractivité économique persistante ne peut dissimuler le risque d’un mouvement de dissociation vis-à-vis du reste du territoire national.

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4_frances_carte.jpg, par hvanmalle

 

L’effet d’accentuation de la crise

 

La crise de 2007-2008 a agi comme un accélérateur des mutations démographiques, numériques et écologiques en cours. Les effets se sont combinés, faisant entrer le pays dans une période de récession dont il a commencé à sortir fin 2009.

Sur le plan territorial, alors que la majorité des grands pôles urbains ont résisté aux chocs, les secteurs qu’ils regroupent tels que le tertiaire supérieur étant peu exposés, les territoires industriels ont été particulièrement impactés. Au Nord et à l’Est de la France, les fortes pertes d’emplois industriels se sont accompagnées de pertes dans d’autres secteurs (services, énergie, construction…) fragilisant d’autant plus ces territoires. Les conséquences de la crise dite des « dettes souveraines », à partir de 2010, n’ont pas été les mêmes : l’économie présentielle n’a pas davantage permis d’amortir les chocs, devenant plutôt un facteur aggravant du fait d’une demande intérieure de biens et services en contraction.

 

La crise a agi comme un accélérateur des mutations démographiques, numériques et écologiques

Les disparités territoriales ont donc eu tendance à s’accentuer, renforçant les inégalités d’opportunités : que ce soit en matière de chômage, d’accès à la formation comme de décrochage scolaire, les écarts restent marqués, notamment entre le Nord, le littoral languedocien, les Dom et le reste du pays

Face à ces disparités, la mobilité résidentielle est souvent considérée comme une réponse à l’échelle macro-économique. Opportunité pour les professions intellectuelles et supérieures, elle peut être vue comme une contrainte, voire une injonction, par les classes populaires. En France, la mobilité résidentielle a chuté de 20 % en dix ans à toutes les échelles territoriales.

 

Des inégalités d’opportunité non compensées par la mobilité résidentielle

En définitive, la crise a accentué le découplage entre les dynamiques de développement économique et d’attractivité résidentielle. Il en résulte deux enjeux essentiels pour la cohésion des territoires :

  • à l’échelle locale, il s’agit de maîtriser la périurbanisation ;
  • à l’échelle nationale, de limiter la dissociation entre grands espaces régionaux.

 

 

Six facteurs pour conforter
la cohésion des territoires

 

Face aux risques de dissociation des territoires, la notion de cohésion invite à mettre au cœur des politiques ce qui tient les territoires ensemble, ce qui les rend fonctionnellement et politiquement solidaires. Six facteurs contribuent à cette cohésion des territoires.

La solidarité et la qualité de vie s’inscrivent dans la lignée des politiques d’aménagement du territoire. Pour s’assurer de leur efficacité, il faut en moderniser les conditions d’exercice. Mais, aujourd’hui, de nouveaux impératifs s’imposent : coopération, capital social, empowerment, transition socio-environnementale. Ces six facteurs posent un certain nombre de défis à l’État, aux collectivités mais également aux habitants et aux acteurs économiques.

 

Solidarité

 

Assurer à chaque individu un socle de bien premiers permettant l’émancipation

Au-delà des concours financiers de l’État aux collectivités, la cohésion est recherchée à travers des mécanismes de péréquation financière, qu’il s’agisse des transferts de l’État vers les collectivités comme des dispositifs de péréquation horizontale. Le système français de protection sociale assure, par ailleurs, une redistribution particulièrement importante entre les territoires. Son effet d’amortisseur, notamment en période de crise, joue très sensiblement sur les économies locales. Cependant, l’objectif de solidarité consiste, aujourd’hui, non pas à viser l’égalité des situations mais à permettre la liberté de choix.

Dès lors, il s’agit tant d’assurer à chaque individu un socle de biens premiers non négociables, lui permettant de s’émanciper, que de viser l’égalité des situations. En ce sens, en plus des droits sociaux, un socle numérique doit être garanti. Dans un contexte de migrations et mobilités accrues, des réponses à la fragilité et à la précarité de publics présents ou de passage sur les territoires français (réfugiés, migrants, etc.), mais ne disposant pas d’une citoyenneté, sont également à inventer. Et face au vieillissement de la population, une politique d’adaptation en termes d’habitat, d’urbanisme, de mobilité, de santé et de vie sociale doit être conçue et mise en place. Enfin, le cumul des difficultés et fragilités dans tous les domaines dans les Dom appelle plus que jamais un effort de solidarité.

 

Qualité de vie

 

Renforcer les pôles de centralité

La qualité de vie conjugue cadre de vie, bien-être et épanouissement. Améliorer la qualité de vie passe, en premier lieu, par le renforcement de l’ensemble des pôles de centralité. Il s’agit également d’assurer l’accès à la santé, à l’éducation, à la formation, aux loisirs et à la culture afin de lever le sentiment d’assignation à résidence exprimé par certains habitants. Les efforts doivent être réunis pour rendre les territoires, en particulier les villes, plus habitables et accueillants : des espaces de qualité favorisant les liens sociaux, la rencontre, le brassage, la mixité sociale et fonctionnelle doivent être développés.

 

Coopération

 

Encourager les coopérations pour répondre aux enjeux territoriaux dépassant les périmètres institutionnels

Aujourd’hui, les dynamiques territoriales dépassent largement les périmètres administratifs. Les élus locaux sont donc amenés à coopérer, en particulier du fait du contexte contraint. Plusieurs défis sont à relever par l’État, les collectivités et les acteurs locaux afin de renforcer la coopération entre les territoires : disposer d’un outillage statistique et méthodologique permettant de mesurer et de quantifier les flux et échanges ; identifier les dispositifs et actions à renforcer ; travailler sur une ingénierie dédiée ; identifier des priorités thématiques.

 

Capital social

 

Soutenir les pratiques collaboratives, l’engagement associatif, la localité

Après une longue période d’affaiblissement, de nouvelles formes de mobilisation du capital social émergent. L’essor des pratiques collaboratives (budgets participatifs, crowdfunding, habitats et jardins partagés), le développement des ressourceries ou le succès des associations pour le maintien d'une agriculture paysanne sont autant d’expressions de la réappropriation de leur territoire de vie par les Français. Ces pratiques relèvent d’une forme d’empowerment des territoires et contribuent à la consolidation du bien commun. Cependant, elles ne se développent pas partout. Il convient donc d’identifier, de valoriser et de diffuser les pratiques innovantes de co-construction, de transmission et de préservation de savoir-faire, de favoriser l’expérimentation et le déploiement de nouveaux modèles de société plus intégrés et intégrateurs, mais aussi d’inventer les cadres d’action entre acteurs publics et privés pour renforcer les capacités à travailler ensemble dans un intérêt commun.

 

Empowerment

 

Donner les moyens à chaque territoire d’initier et de déployer des solutions adaptées
à sa situation et à ses besoins

La cohésion des territoires entend articuler choix d’une trajectoire par chaque territoire et inscription dans une communauté de destin. Dans cette logique, il est essentiel de donner les moyens à chaque territoire d’accéder aux ressources lui permettant d’initier et de déployer des solutions adaptées à la donne locale.

Cet empowerment des territoires est une responsabilité majeure de l’État, des Régions et de l’Union européenne. Il s’agit de s’adapter à chaque contexte territorial et de faire confiance aux acteurs locaux pour construire leur développement. Cela suppose de renforcer la coordination entre les offres d’ingénierie territoriales ; de mobiliser l’ensemble des acteurs publics et privés qu’il s’agisse d’habitants, d’usagers, d’associations, d’entreprises ou de fablabs ou hackerspaces ; de capitaliser et partager les expériences locales aux échelles régionale et nationale.

 

Transition socio-environnementale

 

Apporter une ingénierie permettant à tous les territoires de s’adapter au changement climatique

Les limites de la biosphère nous imposent de réduire notre empreinte environnementale. Du fait de leurs localisations, spécificités naturelles et histoires économiques, les territoires sont plus ou moins exposés aux impacts de la transition environnementale alors qu’ils ne disposent pas des mêmes capacités pour y répondre. Permettre à tous les territoires de s’adapter au changement climatique, en leur assurant notamment l’accès à une ingénierie adaptée constitue donc un défi majeur, d’autant que les pollutions et nuisances environnementales peuvent se concentrer dans certains territoires et y redoubler des difficultés sociales.

Un autre défi consiste à aider les territoires à devenir des laboratoires de la transition énergétique et environnementale, notamment en limitant l’artificialisation des sols dans les espaces périurbains et ruraux, en accompagnant les mutations agricoles, en préservant la biodiversité et en déployant une stratégie de végétalisation dans les pôles urbains. La transition à accomplir est autant sociale qu’environnementale : la co-définition, avec les citoyens, de l’horizon et du chemin à parcourir constitue, à ce titre, un autre impératif.

 

 

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Pour agir sur la cohésion des territoires, l’État et les acteurs locaux doivent avoir une compréhension partagée des enjeux et du diagnostic.

Dans cette optique et avec l’ambition de pouvoir construire collectivement et rapidement des priorités d’action, le CGET a proposé de mettre en place un baromètre de la cohésion des territoires.

 

Décembre 2017